无孔不入的垃圾广告
互联网、移动通讯的广泛运用，开启了一个崭新的信息时代。借助成本低、速度快、覆盖广的新媒介，广告传播方式发生了**性的变化，但随之，也打开了垃圾广告的潘多拉魔盒。
当国人尚未摆脱以堵街头、塞门缝、夹车窗等人工方式散发的传统垃圾广告，便又遭遇了更加汹涌的垃圾短信、垃圾邮件等电子“信骚扰”。从房产汽车、保险理财、电信业务之类的推销，到培训速成、移民中介、避税追债之类的蛊惑，从高利贷、假**、办假证之类的兜售，到 “玫瑰水疗” “柔美女子” “男爵养生”之类的色诱，再到“中奖通知” “汇款救急” “老友借钱”之类的陷阱，如苍蝇一般无孔不入的垃圾广告，或日间轰炸，或半夜鸡叫，无休无止地袭击着手机和邮箱，打碎了人们平静生活的权利。
据统计，2013年至2014年2月，仅仅被三大基础电信运营商拦截的垃圾广告，平均到每位国人头上就超过7条。北京地区网站联合辟谣平台等发布的《2013年度垃圾短信报告》则显示，该年我国手机用户收到的垃圾短信总数超过2000亿条。其中各类促销广告占65%、房地产广告占15%左右。
更为微观的调查数据是，在上海、湖南、江苏、河南、天津、吉林等垃圾短信重灾区，每个手机用户平均每天都收到两条以上垃圾短信，受骚扰最为严重的北京更是达到2.28条。
垃圾邮件方面的统计是，网民平均每周收到的正常电子邮件为6.5封，收到的垃圾邮件却达6.9封，垃圾邮件数量竟然超过了正常邮件。
另据不完全统计，仅在2013年上半年，全国手机用户诈骗短信蒙受的经济损失就超过了3000万元。
几乎每位网络、手机用户都无法摆脱垃圾广告带来的烦恼，不分时间、场合围追堵截的垃圾短信和邮件让人“删到手酸”，各种反垃圾信息软件不仅无法彻底阻断流氓行径，还可能误杀正常信息。颇为极端的一个事例是，几年前，北京一位老人因不堪垃圾短信的骚扰，购买了“呼死你”设备挑战垃圾广告，一年半时间内，先后“呼死”了1890个发送垃圾短信的电话号码，但垃圾广告却前仆后继，依然源源不断地涌来。
公众束手无策之际，垃圾广告却在与时俱进，借助伪基站等高新型群发工具，更加泛滥成灾。“中国好声音”之类的节目刚刚热播，各种诈骗短信便会在第二周紧随而起；刚刚完成一次网购交易，旋即便会收到商家根据客户信息精确“订制”的促销短信；最新的动向是，垃圾广告又盯上了机关、公司等单位的传真机，由于许多单位因工作所需必须将传真机设置为“自动接收”，大批“礼品推销”“办公用品”“培训招生”“旅游休假”“税务代理”“**”等面向单位的垃圾传真趁机源源不断地袭来，导致许多单位几乎无法接收正常传真。而由于垃圾传真大多通过网络软件群发，根本查不到其号码来源。
垃圾广告为何有增无减、成为难以治理的社会公害？除了技术因素造成的追查难度，更大原因是电信运营商、网络服务商的管理失职甚至助纣为虐。调查显示，短信群发公司发送一条垃圾短信，就要向运营商支付0.05分，发送越多，运营商的利润就越高。如此诱惑之下，必然催生不正当的利益勾结，为垃圾广告洞开方便之门。
近年来的央视“3・15”晚会，频频起底垃圾广告背后的交易黑幕和利益链条。早在2009年，山东省内移动公司就被曝利用手中客户信息大量发送商业广告短信，并将用户信息直接出售给垃圾短信群发公司；2012年，广州电信、广东东莞电信、上海电信、湖北随州电信、湖北荆州电信等20多家电信分公司被曝为了增加收入，为垃圾短信开辟专门发送通道，甚至自己也在大肆发送；2013年，网易窃取用户信息并“精确”投放广告等丑闻又浮出水面……
垃圾广告隐藏的利益“蛋糕”究竟有多大？据2012年的测算，仅360手机卫士拦截的骚扰电话和垃圾短信，每年就“价值”90多亿元。如果再加上其他渠道，手机骚扰灰色产业的规模每年超过100亿元。难怪有网民怒斥：运营商才是垃圾广告的最大推手，是“中国垃圾短信之王”。
这或许可以从某种程度解释，尽管早在2008年，国内主要电信运营商和网络服务商就共同签署了《中国互联网协会反垃圾短信息自律公约》，但现实中的治理效果却始终“雷声大，雨点小”。
但立法治理的步伐，终因公众抗议垃圾广告的声浪而不断前行。2012年全国人大常委会通过的“关于加强网络信息保护的决定”，2013年10月修正的消费者权益保护法，先后对垃圾广告作出了一定规制。而在作为广告业基本法律的广告法中，治理垃圾广告的立法空白更须加以填补。
为此，修订后的广告法明确规定：“任何单位或者个人未经当事人同意或者请求，不得向其住宅、交通工具等发送广告，也不得以电子信息方式向其发送广告。以电子信息方式发送广告的，应当明示发送者的真实身份和联系方式，并向接收者提供拒绝继续接收的方式。”若有违规，“对广告主处五千元以上三万元以下的罚款”。
新广告法同时明确，电信业务经营者、互联网信息服务提供者明知或应知利用其信息平台发送违法广告，应当予以制止，并对违规行为规定了相应罚则。
新广告法直面垃圾广告治理，赢得掌声一片。但也有人担心，相对于垃圾广告每年上百亿的利益驱动，最高罚款仅仅3万元的处罚力度，能否打破违法成本低的怪圈？能否有效阻击垃圾广告？相形之下，许多国家对垃圾广告都采取了“重典治乱”的思路，比如英国将发布手机垃圾信息视为犯罪活动，罚金5000英镑；日本2004年出台的反垃圾邮件法，对违法的公司最高可罚256万美元，个人最高可判两年有期徒刑；美国2003年颁布的反垃圾邮件法，对擅自发布手机垃圾信息的违规者，最高可罚600万美元和1年监禁。
更大的担忧是，复杂的发布渠道、专业的群发技术以及多元的执法部门等因素，决定了治理垃圾广告面临着取证难、监管难、查处难等现实困境。以往一些针对垃圾广告的相关“公约”、规定等等成效甚微，就足以证明这一点。要避免新广告法重蹈“纸上谈兵”、难以落地的覆辙，有必要加紧制订配套制度，尤其是统一执法主体、明确举报渠道，或者借鉴美国等国家的立法经验，赋予受害者直接起诉的权利。
新广告法阻击垃圾广告的立法效应，有待观察。但无疑，在治理这一社会公害的道路上，法律已经迈出了关键一步。
骚扰不止的弹窗广告
与垃圾短信、垃圾邮件相比，更加折磨人的是网络世界满天飞的弹窗广告。
打开网页，满屏都是大大小小的弹窗广告，好不容易在一片眼花缭乱中找到若隐若现的关闭键，点击后又迟迟无法关闭，有的甚至根本没有关闭键，或者设置了虚假关闭标识，点击后直接跳转到另一个广告网页，更多的弹窗广告纷涌而来，甚至令系统崩溃……无数网民频频陷入这种痛苦的上网经历，弹窗广告躲不了、关不掉、赶不走，成了令人切齿厌恶而又无可奈何的网络“牛皮癣”。
我国互联网发展至今，网络弹窗已基本涵盖网站、网页游戏及播放器在内的绝大部分互联网产品，成为网上信息传播和广告推广的重要方式。据不完全统计，我国网民常用软件中，有弹窗广告行为的达1221个，其中每天弹出广告数量超过1000次的近500个。而在百度搜索引擎中输入“网页弹出广告”这一关键词，相关页面竟达近3900万个，对网民的影响可想而知。
弹窗广告运用技术手段强制推广和骚扰，网民只能被动接受，其霸道程度远非传统广告可比肩，是典型的侵入式广告。弹窗广告不仅降低用户上网速度、恶化网民上网体验，而且因其内容难以受到事先监管，屡屡突破法律和道德的底线。
从等你上钩的“低价优质”，到让你入套的“诚邀网游”；从天上掉馅饼的“中奖通知”，到潜伏免费软件的木马病毒；从美丽女主播与你相约，到袒胸露背的辣妹等你**，再到**、抢支丹药等违禁品……大量弹窗广告充斥着虚假营销、暴力色情、诈骗链接、流氓软件、恶意病毒等等，成为猖獗的藏污纳垢之地。
最近的典型案例是，2014年12月，迅雷弹窗服务因传播色情低俗及虚假谣言信息，被执法部门予以关停。而此前，中国互联网违法和不良信息举报中心已公开曝光一批利用弹窗传播低俗信息的网站，迅雷、搜狐、腾讯、酷屏等知名网站均榜上有名。
弹窗广告之所以骚扰不止、无所禁忌，同样缘于利益的推手。2013年央视“3・15”晚会就曾曝光，四川、上海等多地一些宽带运营商与广告公司相勾结，通过绑定网站和用户宽带账号的手法，强行向其推送垃圾弹窗广告，并由此获得丰厚的收入。四川一个宽带运营商甚至扬言：“四川500万宽带用户都可设定弹窗广告，没有绑不了的，只有不敢绑的，比如政府网。”
弹窗广告已经形成一个庞大的地下产业，大量打着“广告联盟”名号的网络公司，就是以经营、推送弹窗广告为生，它们不仅宣称“最全面、最精准的投放”，而且明目张胆地强调“用户不可能屏蔽”，绑定上万个IP地址的价码仅需数十元，因而备受一些广告主青睐，业务十分火爆。
更令人焦虑的是，随着智能手机的普及，弹窗广告又大规模进军移动通讯领域。2012年，知名杀毒软件赛门铁克对150万款移动应用程序的监测就表明，近一半携带有恶意弹窗广告。对许多已经被网络弹窗深深绑架的用户而言，智能手机又成了“智能弹窗”，进一步被逼到躲无可躲的境地。
事实上，弹窗广告并非只是中国网民的烦恼。20年前，美国知名科学家伊凡・佐克曼发明了弹窗广告，由此开启互联网的广告时代，也让全球网民深受弹窗广告的侵扰，几乎每个网民都有过苦恼的经历。耐人寻味的是，被称为“弹窗之父”的佐克曼于2014年8月公开承认，弹窗广告是“最令人憎恨的广告工具之一”，“给网络用户带来了很大麻烦”，“今天网络的堕落状态是选择广告的直接后果”，并对此深表歉意。
与“弹窗之父”的忏悔相比，更重要的是如何补救弹窗广告已然造成的恶果。尤其是面对弹窗广告的侵入式特点，亟需运用立法手段保障网络用户的知情权、选择权等基本权利。
为此，新广告法明确规定：“利用互联网发布、发送广告，不得影响用户正常使用网络。在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。”若有违规，“对广告主处五千元以上三万元以下的罚款”。
值得注意的是，在广告法修法过程中，曾有不少人呼吁，应当彻底禁止弹窗广告，还网民一片清净。但业内人士指出，免费使用是互联网的通常模式，但天下并无“免费的午餐”，广告收入是互联网企业生存、发展的主要来源，容忍广告是网民免费使用网络的基本前提。问题的真正关键是，不能因此影响用户正常使用网络。
正如广告是经济发展的桥梁，弹窗广告本身也并无原罪。对弹窗广告设置必要的规范和禁忌，合理平衡网民、互联网服务商和广告商之间的权益，既保护网民免受弹窗广告滥用所带来的伤害，又促进互联网的成长和壮大，正是此次广告法修订的意旨所在。
网络广告的立法悬念
信息时代最大的广告监管难题，莫过于如何规制网络广告。
截至2014年年底，我国网民规模已达6.49亿，互联网普及率为47.9%，成为全球网民数量最多的互联网大国。与此同时，互联网广告也以超常的速度迅速崛起。自1997年3月我国第一个商业性网络广告现身Chinabyte网站后，与传统广告相比具有门槛低、传播快、受众广等优势的网络广告，日益受到追捧。到2014年，我国整体网络广告市场规模已超过1500亿元，同比增长40%，网络已超越电视、报纸、杂志、户外等传统广告载体，成为广告市场的“老大”。
然而，网络广告不断夺取市场蛋糕的同时，也逐渐成为各种违法广告投放的重灾区，已到了基本失控的地步。
2012年，各地工商部门查处违法网络广告3725件，比2009年猛增104%；2013年，查处数进一步增长到4034件；而2014年4月至8月仅仅5个月内，查处数已达5232件。
但被查处的违法网络广告只是冰山一角。2014年3月，国家工商总局从网易、腾讯等20家门户网站中抽取了105.6万条各类网络广告进行监测，结果显示，严重违法广告多达34.7万条，占监测总量的32.93%，其中尤以保健用品、药品、医疗、化妆品、美容服务等广告的违法情形最为严重。这表明，传统广告中的主要违法种类，已经大规模转向网络广告。
由于网络广告准入门槛低、监管缺失，尤其是发布网络广告无须事先经过许可和审查，导致网络不仅成为虚假广告的“避风港”、假冒伪劣的推手，而且沦为低俗、色情、暴力信息的泛滥之地，从招嫖广告到邀赌广告，从贩卖窥私工具到传授自杀“指南”，可谓乱象纷呈。这在事先审查较为严格的传统广告中，几乎难以想象。
网络广告的监管难度，远远超过传统广告。网络的高度开放、时空虚拟、快速传播等特性，导致实时监管网络广告的高成本与发布违法广告的低成本完全不成比例，违法线索发现难、管辖权限确认难、证据提取保存难、违法责任认定难等等，构成了重重监管困境。
颇为典型的是2006年发生的北京首例虚假网络广告诉讼案，一个北京市民在“人民网”上浏览到一则销售数码相机的网络广告，汇款购买后却落入财物两空的骗局。受害者随后将“人民网”和两家网络广告制作商诉至法院，但仅仅因为对方利用技术控制权抢先删除了涉案虚假广告，导致证据灭失，受害者最终无法讨回公道。
与容易识别的传统广告相比，网络世界还存在着许多推广产品和服务的隐蔽手法，但这些新渠道是否属于“广告”？是否应当受到法律规制？却存在相当争议，其中典型当数网络搜索引擎。
以全球第一中文搜索引擎百度为代表的搜索引擎，已成为我国网民查找信息、进入网站的重要入口，但同时，也成为虚假不法广告的温床。2013年4月，民间机构“互联网实验室”发布的调查报告就显示，在网民最常用的搜索引擎上，已被执法部门明确列为无批准文号的26款药品，依然有14款存在推广链接，占比53.8%；消费者通过搜索引擎上的推广链接购买最多的18款药品中，竟有14款为“三无”药品，比例高达77.85%。难怪有网民惊呼：搜索引擎已变成“假药和骗子医生的天堂”！
搜索引擎之所以沦为虚假不法网络广告的帮凶，祸起“竞价排名”的商业模式。即广告主以竞争出价的方式，出资购买一定数量的搜索关键词，付费越高，其网站的排名在搜索结果中越靠前。商业利益的过度介入，必然导致搜索引擎滑向歧途。
以医疗类网络广告为例，为了招揽患者，绝大多数民营医院都参与了百度的竞价排名，一些新开医院的投入甚至占到年度营业额的六成，而百度的竞价排名价格也一路飙升，一些热门的医疗关键词甚至炒到100多元，即网民每点击一次，夺得该排名的医疗机构就要向百度支付同等费用。于是，大量虚假违法医疗广告堂而皇之地占领了金钱指挥的搜索排名。一位民营医院院长就坦言：“百度的竞价排名赚了我们的钱，我们就要从患者身上把钱赚回来，不过度医疗怎么办？”
事实上，早在2008年11月，央视《新闻30分》节目就连续两天曝光百度竞价排名黑幕，即使没有批准文号，一些假药和“名医”也能出现在排名靠前的搜索结果中。在关键词“癌症”中排名第一的链接，甚至直接指向一个欺诈网站。同时有调查显示，除虚假医药广告外，彩票、办证、刻章、**、信用卡套现等国家明令禁限的灰色广告，也大量出现在百度搜索引擎中。而一些不愿花钱参加竞价排名的企业，被百度人为调至搜索结果的末尾，甚至因不肯答应百度的“勒索营销”，而遭百度恶意屏蔽。被推上风口浪尖的百度，引发公众对其商业道德的强烈谴责。
舆论压力之下，百度承诺清理各类虚假医药广告，并于2009年12月推出凤巢系统，代替声名狼藉的竞价排名系统。但在竞价排名已成百度赢利支柱的情形下，打着“搜索推广”新旗号的凤巢系统只是换汤不换药，其实质仍是“只要肯付钱，就能排第一”的竞价排名。近年来，百度不仅屡屡再陷助推假药销售、虚假医疗广告之类的丑闻，而且其推广链接频频指向机票诈骗、冒牌家电维修、假银行等钓鱼网站。有调查显示，近80%的被调查网民曾因使用百度的竞价排名搜索进入过虚假网站。一些受骗网民因此无奈地调侃：“百度一下你就上当。”
近年来，被称作“网民的砒霜，百度的蜜糖”的竞价排名，一直是公众口诛笔伐的对象，相关诉讼频繁不断，但每次百度都能化险为夷。截至2011年3月，百度因竞价排名遭起诉的9起已判决案件，无一败诉。
其中的根本原因是，尽管舆论普遍认为搜索引擎采用竞价排名推广商品和服务，并收取相应费用，属于典型的广告行为，但在广告法等相关法律中，对这一网络新技术的性质并**定。而且，传统广告法主要监管的是广告内容，而竞价排名采取的是导入“关键词”的“广告”模式，对此如何监管，也是现有法律无法解答的监管难题。
同样值得注意的是，随着新媒体、自媒体的兴起，借助个人微博、微信公众号和朋友圈发布的广告日趋增多，网络广告疆域进一步扩展的同时，虚假违法广告也随之蔓延。以微博广告为例，不乏打着“官方合作活动”“团购活动”等幌子诱骗消费者的案例。一些粉丝数量众多的明星微博和微博大V，更是成为营销公司热衷收买的对象，以收费转发的方式为虚假广告摇旗呐喊，有的甚至转发一条就能获利十多万元。利益驱动之下，许多“微广告”成了“微忽悠”，2013年就有调查报告显示，在4个月时间里，共发现8万多微博大V参与虚假广告营销，知名品牌香奈儿被假冒高达33万次。而与其他网络广告相比，微博、微信等社交媒体发布广告更具自主性，也更加难以监管，这一“法外之地”同样亟需法律的规制。
依法规范网络广告势在必行，但现实是，1995年广告法施行时，互联网在中国才刚刚起步，网络广告尚无踪影。如此历史背景，决定了广告法只是局限于传统广告的规制。正因此，社会各界普遍寄望此次广告法修订，能填补网络广告的规则空白。
然而令许多人失望的是，最终出台的新广告法除了原则规定“利用互联网从事广告活动，适用本法的各项规定”，仅有寥寥数个法条涉及网络广告，搜索引擎竞价排名、自媒体营销等热点和难点均未触及。有批评因此认为，如此立法过于草率，根本无法解决网络广告的混乱和无序。
但从另一个角度考虑，正因为网络广告形态多变、技术复杂，难以适用传统的广告法律思维，其立法规制并非朝夕之功，若一味追求速成，反而会拖累此次广告法修订重点规制传统广告的努力。或许更加明智的做法是，为网络广告量身打造专门的法律或行政法规。
好消息是，就在新广告法诞生一个多月后，国家工商总局宣布，即将出台互联网广告管理办法，改变网络广告监管无章可循的被动局面。尽管只是一个部门规章，但不难预见，以此为起点，更高层次的网络广告立法已在孕育之中。